民心是最大的政治。党的十八大以来，党风廉政建设工作向纵深推进，“八项规定”入脑入心，“四风”问题有效遏制，特别是在基层着力解决了一批侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实提升了基层党委、政府的公信力和群众的获得感、满意度，但是，“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”、“要加强对权力运行的监督和制约，必须把权力关进制度的笼子”  。制度的完善与否、执行是否到位，直接影响着反腐压倒性态势的形成和巩固。

　　

　　一、问题的提出

　　

　　基层派驻纪检组织是区（市）县一级派驻区级部门、镇（街道）及国有企业的纪检组织，是纪检的“细胞”、监督的“触角”，对直接面对广大人民群众的干部队伍开展监督执纪问责。 当前，派驻纪检组织越来越认识到制度的重要作用，在实际工作中致力于构建预防腐败的源头治理机制，但纪检干部在驻在单位执行党风廉政建设与反腐败相关制度时，制度执行难题客观限制了“拔烂树、治病树、护森林”的推动和效果，选择性执行成为常态，党风廉政建设和反腐败工作往往陷入尴尬的境地。

　　

　　以考勤制度的执行为例，在执行过程中遇到过种种问题：其一是“走马观花”式简化执行。将考勤简化为“早上打卡、晚上打卡”的固定动作，外出不报批、打卡之后不在岗、长期延迟打卡等情况有之；其二是“下有政策”式选择执行。将“特殊情况不能打卡则填写情况说明”的规定演化为“长期不打卡、月月写说明”等情况有之；其三是“忽略不计”式不执行。集中表现为长期不打卡，被通报之后仍然不打卡的行为有之。以上情况虽然只是少数，纪检监察组织也通过灵活运用“四种形态”、加强监督检查、批评教育等方式解决了相关问题。但是，纪检干部也的确感受到了制度执行的压力和难题。在执行涉及多方利益、干部不理解、执行难度较大的制度机制时，这种压力和难度更为明显。

　　

　　

　　对于基层派驻纪检组织来说，因工作抓手的缺乏、自身能力不足、身份认同危机等复杂原因，导致制度更多流于形式。制度的生命力在于执行，党风廉政建设是一项长期坚持的系统性工程，必须永远在路上，只有在完善制度的基础上一以贯之强化执行，才能有效推动全面从严治党向纵深发展。由此，必须找到制度执行难的根源，精准施策。

　　

　　（一）从驻在单位层面分析

　　

　　一是将派驻纪检组织视为外来的“入侵者”。“厘清派驻机构与驻在部门及派出纪委的关系，对于维护派驻机构权威、更好履行监督职责至关重要。” 实际工作中，这种关系“剪不断、理还乱”，派驻纪检组织打破了驻在单位原有的关系平衡和利益平衡，成为作风、行为等方方面面的规范者和监督者，致使驻在单位人员或产生“面服心不服”的抵触心理，或认为派驻纪检组织属于“外来入侵者”产生排斥心理，这对纪检监察工作的开展造成严重阻碍，也对制度的执行、推进产生深刻的负面影响。

　　

　　二是个别领导干部“一岗双责”意识不强。个别分管领导没有意识到自身肩负的党风廉政建设的主体责任，没有意识到抓早抓小、防微杜渐的必要性，也没有意识到预防腐败和源头治理等制度执行的重要性，对“一岗双责”认识不清，对制度执行不管不问，对下属种种违规行为重视不足、管理不严，采取听之任之的消极态度，最终导致违规行为酿成大祸，在单位或社会上造成不良影响。

　　

　　三是个别干部“规矩”意识不强。过去五年，党风廉政建设工作虽然取得了显著的成效，“规矩”意识也渐渐深入人心，但个别干部特别是一些在基层组织各窗口部门的单位是直接为群众服务的一线工作人员，仍然认为小问题、微腐败无关紧要无伤大雅，反腐预腐是领导的问题不是自己的问题，正是这种淡薄的规矩意识，导致这些工作人员在服务群众的过程中对制度规矩视而不见、语气生硬、态度恶劣，整体拉低了群众对政府及各行政机关的满意度和信任感。

　　

　　四是“制度执行”意识仍然不够强。有些同志认为按制度办事条条框框太多、管得太宽、束得过严，甚至认为制度是形式，是“写在纸上、贴在墙上的花架子”，从心里没有真正重视和认可制度的重要性和必要性，导致执行制度的责任感、自觉性不强，制度难以贯彻执行。

　　

　　（二）从派驻纪检组织层面分析

　　

　　一是纪检监察干部能力的不足。制度的优化和完善需要在实践中不断总结提炼好的经验和做法。基层派驻纪检组织往往存在抓手少、干部年龄偏大、业务不熟悉、能力不充分等突出问题，又因对驻在部门具体职能和业务没有专业的知悉和判断，无法掌握实际或者掌握不充分，制度制发缺乏应有的流程和程序，种种原因从根源上限制了派驻纪检组织制发相关制度的效率以及制度的科学性。

　　

　　二是制度执行过程中监督检查不足。对于党风廉政建设和反腐败制度而言，制度的执行打破了原有的传统规则和平衡，言行被约束、行为被规范，工作上的一言一行均在监督范围之内，特别是那些直接服务群众、接触群众的基层干部，尤其需要“盯紧看牢”，但基层派驻纪检组织人少事多，往往陷于“文山会海”或者疲于应付各种检查，缺乏对制度执行的反馈和跟踪，从而导致制度执行漏洞或直接不执行。

　　

　　三是监督检查结果运用的不足。对监督检查结果的运用，对发现问题的及时纠正和严肃处理，才能保证制度执行的权威性和持续性。对基层派驻纪检组织而言，若派的权威和驻的优势不足，自身或沦为内设机构或成为“局外人”，就会“靠边站”，最终边缘化，决策或受驻在部门党组的干扰，或不被党组理解接受，导致那些应该处理的人和事该通报的未通报、该批评的未批评、该谈话的未谈话，长此以往，制度必定形同虚设。

　　

　　（三）从制度层面分析

　　

　　一是制度本身固有的缺陷。党风廉政建设和反腐败制度有其自身固有的缺陷，一方面较为突出的就是制度的滞后性。制度的制定是在发现问题的基础上提出来的，经过了长期的研究、调研、论证，而在这过程中问题和矛盾常常发生了变化，导致颁发的制度已经不能适用于实际，以收受红包礼金为例，传统的红包和礼金现已变为支付宝红包、微信红包，问题的表现形式已经产生了重大变化，必须不断修正完善制度以适应新的变化。另一方面是制度的非穷尽性，文字描述并不能穷尽实际中所有的情形，这导致人治的灵活程度不断提高，久而久之制度被束之高阁。

　　

　　二是制度的设计与制定不符合实际。“现行的反腐倡廉制度侧重治标，治标措施多，治本措施少。” 因主客观原因的限制，特别是对反腐败规律研究不深、掌握不够的限制，当前党风廉政建设和反腐败制度大多以治标为主，限制约束性教强，对基层党风廉政建设和反腐败工作来说，这样的制度难以从根源上预防腐败。

　　

　　三是制度执行的路径依赖。即一种制度执行的“惯性”和不断强化、延续的过程。这集中表现在基层党员干部对传统制度的习惯，不愿意打破原有的利益和人际平衡，在实际中更倾向于支持完善传统的制度而拒绝遵守新的制度和规则，这也是导致基层干部“规矩意识”、党风廉政建设和反腐败工作意识不强的一个重要原因。

　　

　　综合以上三个层面的原因，基层派驻纪检组织和驻在单位之间因为错综复杂的原因，没能实现良好的联动效益，二者之间的相互作用难以达成预期。

　　

　　三、问题的解决路径

　　

　　应该清晰地认识到，基层派驻纪检组织搞好党风廉政建设和反腐败工作，虽然给现有的平衡造成了很大的冲击，但是其“拔烂树、治病树、护森林”、正风肃纪的监督职能，可以进一步剔除驻在单位的“害虫”“苍蝇”，让驻在单位改变工作作风，从而提高工作效率、转变单位形象、提升群众的获得感和满意度。

　　

　　（一）彻底转变基层党员干部意识

　　

　　思想是行为的先导，“党员干部特别是领导干部的修养水平和作风状况，是影响制度执行力的关键因素。” 要彻底改变基层作风不严、“四风”问题屡禁不止、侵害群众利益的不正之风和腐败问题频发等现状，必须彻底转变基层党员干部的认知、意识、观念，要全面增强基层党员干部的 “四个意识”，即政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，提高政治站位，切实做到讲纪律守规矩。特别是增强领导干部“一岗双责”意识、普通党员干部的纪律规矩意识及全体干部的制度执行意识。其方式方法也不能局限于会议强调、观看警示片等形式，而是以多种方式强化教育，如通过身边人教育身边事，以所在单位、区域的实际案例进行现场教学，又如，通过案例的模拟和重现进行情景教学，让基层干部切实感受到制度执行的重要性和必要性，尤其是源头治理、预防腐败等相关制度。

　　

　　（二）充分发挥派驻纪检组织职能

　　

　　充分发挥派驻纪检组织职能和作用，最为关键的派驻纪检组织职能的界定和人员的配备。基层人少事多的现状导致落实“转职能、转方式、转作风”的要求仍显不足，纪检组织分管其他业务工作的现象依然普遍，过于泛化的职能将会阻碍纪检组织的有效运行，成为不可承受之重，因此，要“适时制定基层纪检组织工作条例，对纪检组织的职能定位、内部机构设置、人员配备、办事程序等进行明确。” 强化对基层纪检干部的培训也是一项重大工程，反腐败的形式依然严峻，腐败现象在当前呈现多样化的表现形式，在基层其潜伏性和隐蔽性更强，这都对纪检干部提出了更高更严的要求，必须建设高素质专业化干部队伍，构建干部的胜任能力模型，有针对性、有重点地开展业务培训，从而达成反腐倡廉的预期效果。

　　

　　（三）全面优化党风廉政建设和反腐败工作制度机制

　　

　　破除制度机制固有的缺陷，要在制度的设计制定、实施过程、反馈优化等环节下功夫。其一是科学制定反腐倡廉制度机制，增强制度的系统性和协调性。在制度设计之初，要广泛地开展调研和座谈，立足本区域、本地区、本单位实际，充分征求各部门的意见建议，既要注重制度本身的系统性和协调性，更要注重反腐倡廉制度和其他已颁布运行的制度之间的互补协调，避免交叉、重叠甚至相互冲突的情况，面对新情况、新矛盾、新问题，突出制度的特色和创新。其二是强化制度的贯彻落实，有了制度不执行，其危害远远大于无制度。纪检组织要加强引导和监督检查，或者通过典型示范、全面推广的路子，测试制度的可操作性和可行性，为制度执行扫除障碍，确保制度执行的权威性和严肃性。其三是持续优化制度机制，建立定期反馈总结机制，根据形势的变化、问题的发展，不断更新完善制度，提高制度的科学性和适应性。

　　

　　双流区法院监察室  罗  菊